Sumario: (1) Son inconstitucionalidad los artículos 10 segundo párrafo y 11 primera parte de la ley 24.765 en cuanto otorga ejecutoriedad al acto administrativo con contenido sancionatorio de índole penal y concede el recurso de apelación ante el órgano judicial al solo efecto devolutivo

Partes: D., V. c/ D.G.I. s/ acción de amparo

Fallo: Resulta que: Vienen los autos a la Sala a fin de resolver los recursos de apelación que, contra la reso¬lución Nº 12 del 19/06/97 - fs. 125/126 v. - del Juzgado Federal Nº 4 de esta ciudad, interpusieron la Dra. Bar¬bero afs. 130/134 y la propia amparista a fs. 135/139.
El pronunciamiento impugnado, en el punto I, de¬claró la inconstitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la ley 24.765 en tanto disponen la ejecución sin otra sustanciación de la sanción de clausura aplicada por la autoridad administrativa y el otorgamiento, al solo efecto devolutivo, del recurso de apelación interpuesto ante el órgano judicial correspondiente; en el punto II, se hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por V. D. contra la D.G.I., ordenando a dicho organismo se abstenga de clausurar el comercio ubicado en calle San Lorenzo Nº ... de esta ciudad, hasta tanto sea debatido y resuelto con sentencia firme en sede judicial la procedencia de la sanción de clausura dispuesta por resolución de fecha 20/05/97; en el punto III, rechazó la acción de amparo en lo que a la sanción de multa respecta; y por último, en el punto IV, se impusieron las costas por su orden atento hacerse lugar parcialmente a la demanda de amparo.
Concedidos los recursos (f. 140), se elevan los autos a este Tribunal (f. 143). Recibidos por ante la Sala "A", se ordena el pase al acuerdo, quedando la presente en estado de resolver.
Y considerando que: I) Se origina esta acción de amparo contra la Dirección General Impositiva (Re¬gión Rosario) de conformidad a lo dispuesto en la ley 16.986, en razón de que el mencionado organismo ha dispuesto por resolución Nº 131/97 del 14 de marzo del corriente año aplicar a la hoy amparista una multa de tres mil pesos y cuatro días de clausura, resolución que fuera confirmada por Res. Nº 40/97 - DGI - del 20 de mayo del corriente año (v. fs. 1/7).
Interpuesto el recurso que prevé el segundo artículo agregado a continuación del art. 78 de la ley 11.683 - por el art. 11 de la ley 24.765 - conforme surge de f. 77 de las actuaciones administrativas solicitadas por este Tribunal - que se tiene a la vista al momento de resol¬ver -, la sancionada interpuso la acción de amparo que se encuentra en estudio, por entender que el carácter de ejecutoria que adquiere la Resolución Nº 40/97 del 20/05/97 por imperio del art. 10 de la ley 24.765, y el efecto devolutivo otorgado a la apelación en sede ju¬dicial por lo dispuesto en el art. 11 de la citada norma, resultan inconstitucionales porque admiten la ejecu¬ción de una sanción impuesta por la administración sin control judicial suficiente.
Resuelto el caso por el juez a quo en la forma indi¬cada precedentemente (v. res. Nº 12 de fs. 125/126 v.), la D.G.I. apela agraviándose: de la declaración de inconstitucionalidad de los art. 10 y 11 de la ley 24.765, en la parte pertinente, porque entiende que el espíritu que anima la norma es lograr el cumplimiento volun¬tario de la obligación fiscal - objetivo final -, y conce¬bir una estructura que afecte directamente la posibili¬dad de no cumplir, mediante un sistema de riesgo para el evasor - objetivo inmediato -; también se agravia con lo dispuesto por el juez de grado porque entiende que la clausura es una sanción de índole penal; se queja también porque el a quo ha dado un tratamiento dis¬tinto a la clausura y a la multa; para por último agra¬viarse de haberse impuesto las costas por su orden. Por los argumentos indicados, solicita la revocación, en lo que es motivo de recurso, de la resolución en crisis, haciendo reserva del caso federal para la hipótesis de un pronunciamiento adverso (v. fs. 130/134).
Por su parte, la amparista se agravia de que el a quo sólo admite parcialmente la demanda de amparo, rechazándola en lo que a la multa respecta, y también, porque impone las costas por su orden. Concluye so¬licitando se resuelva conforme a lo expresado, hacien¬do reserva del caso federal para el supuesto de que se rechace lo solicitado (v. fs. 135/139).
II- Planteada en estos términos la cuestión, corres¬ponde establecer si en el caso se han cumplimentado los requisitos de admisibilidad que hacen a la proce¬dencia de la vía intentada.
El art. 1º de la ley 16.986 establece que la acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminen¬te, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrarie¬dad o ilegalidad manifiesta, los derechos y garantías reconocidos por la C.N..
La ley también requiere que no exista otro reme¬dio judicial o administrativo (art. 2, inc. a), o que la determinación de la eventual invalidez del acto requiriese de una mayor amplitud de debate o de prueba o la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decre¬tos y ordenanzas (cf. art. 2 inc. d).
Respecto del "remedio judicial" o administrativo siendo que la cuestión está centrada precisamente en que el acto administrativo causa ejecutoria sin previa revisión judicial dado que ésta se efectuará mediante recurso concedido con efecto devolutivo, es obvio que para hacer cesar esa ejecutoriedad que el amparista considera ilegítima crece de otra vía más idónea que no sea la intentada.
Para resolver la cuestión sometida a su considera¬ción y decisión el Tribunal deberá atender al planteo de inconstitucionalidad efectuado por el amparista.
La ley 16.986, en el art. 2º inc. d) in fine considera¬ba inadmisible la acción de amparo cuando para de¬terminar la eventual invalidez del acto requiere la de¬claración de inconstitucionalidad de alguna ley. Sin embargo la C.S.J.N. ya había morigerado esa posición de la ley declarando que "El art. 2, inc. d) de la ley 16.986 debe ser interpretado como el medio razonable concebido para evi¬tar que la acción de amparo se utilice caprichosamente con el fin de obstaculizar la efectiva vigencia de leyes y reglamentos; pero no como un medio tendiente a impedir que se cumplan los propósitos de esa ley - asegurar el ejercicio de las garantías individuales contra la arbitrariedad e ilegalidad manifiestas - cuando el acto de autoridad se funda en normas palmariamente contrarias al espíritu y a la letra de la C.N.". "Cualquiera sea el procedimiento median¬te el cual se proponga a decisión de los jueces una cuestión justiciable, nadie puede sustraer al Poder Ju¬dicial la atribución inalienable y la obligación que tie¬ne de hacer respetar la C.N., en par¬ticular, las garantías personales que reconoce" (Fallos 267:216).
La doctrina del fallo aludido ha tenido acogida constitucional a partir de la reforma del año 1994 con la inserción en el texto de la C.N. en el capítulo de nuevos derechos y garantías a la acción de amparo - dándole al instituto rango constitucional - disponiendo en el art. 43 primer párrafo in fine que "En el caso, el Juez podrá declarar la inconstituciona¬lidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesivos".
De lo merituado surge la admisibilidad de la ac¬ción intentada, por lo que corresponde en consecuen¬cia abocarse a la solución de fondo del asunto.
III - Liminarmente, debe expresarse que el acto administrativo dictado por la Dirección General Impositiva lo ha sido dentro del marco legal vigente y en uso de facultades también otorgadas por la ley.
Lo que el Tribunal debe analizar es si la disposi¬ción contenida en la ley atribuyéndole ejecutoriedad al acto administrativo sin revisión judicial suficiente que sirva de fundamento de dicho acto, es acorde con los derechos y garantías que acuerda la C.N.. En ese análisis debe tenerse presente que el acto administrativo dictado contiene sanciones de multa y clausura de un comercio que de acuerdo a reiterada jurisprudencia contienen naturaleza penal.
La facultad de la Administración para resolver controversias suscitadas con sus administrados le ha sido atribuida reiteradamente por el legislador. Es lo que la doctrina califica como potestad jurisdiccional administrativa (R. Bielsa, Derecho Administrativo Tomo I, pág. 203 y sgtes.), o facultades jurisdiccionales o jurisdicción administrativa (Gordillo, A., Trata¬do de Derecho Administrativo, Parte General, Tomo I, pág. VII 16 y sgtes.), atribuciones que los autores en su mayoría progresivamente han aceptado (en contra, Dromi R., Los Jueces, pág. 172 y sgtes.), siempre que el acto administrativo dictado en uso de esas faculta¬des no lo sea de carácter definitivo sino susceptible de revisión judicial por el administrador en tanto éste no consienta sus efectos.
Este mismo criterio es el que ha sostenido la C.S.J.N. a partir del leading-case "Fernández Arias c/ Poggio".
Consideró en la ocasión que "El reconocimiento de facultades jurisdiccionales a órganos administrati¬vos es uno de los aspectos que, en mayor grado, atri¬buyen fisonomía relativamente nueva al principio atinente a la división de poderes. Esta típica modali¬dad del derecho público actual constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado; y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz, y dotada de competencia amplia es instrumento apto para reguardar, en determinados as¬pectos, fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social, los que de otra manera solo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos". "Si bien la Corte Suprema ha admitido la actuación de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, lo hizo luego de establecer, con particular énfasis, que la validez de los procedimientos hallábase supeditada al requisito de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior" (Fallos 247:646).
Esa instancia judicial superior adquiere particular relevancia cuando la resolución administrativa como en el caso en examen contiene la aplicación de sanciones penales (Fallos 255:354, 267:97), pues solo así quedan debidamente a salvo puntos esenciales de la Constitución.
Sin embargo esa revisión no es tal si la ley le otor¬ga al acto administrativo sancionatorio, ejecutoriedad, y el recurso ante la justicia lo es con efecto devolutivo.
Así lo ha resuelto la C.S.J.N. en el caso "DUMIT", afirmando que "no cabe hablar de juicio - y en particular de aquel que el art. 18 de la Carta Magna exige como requisito que legitime una condena -, si el órgano administrativo no se integra con la instancia judicial correspondiente; ni de "juicio previo", si esta instancia no ha concluido y la sanción, en consecuencia, no es un resultado de ac¬tuaciones producidas dentro de la misma" (Fallos 284:150).
La doctrina de los Fallos del mas alto Tribunal de la Nación reseñados es de insoslayable aplicación a la cuestión en examen habida cuenta que la ley 24.765 en el art. 10º, segundo párrafo dispone que la decisión de los funcionarios superiores de la Dirección General Impositiva que resuelvan la apelación administrativa causará ejecutoria y el art. 11 primera parte prevé el recurso de apelación ante el órgano judicial para ser otorgado con efecto devolutivo, desde que como ya se señalara el acto administrativo dictado en ese marco legal, contiene sanciones de indudable naturaleza pe¬nal.
(1) Que la conclusión a que se arriba importa como es obvio un juicio adverso a la constitucionalidad de los artículos 10 segundo párrafo y 11 primera parte de la ley 24.765 en cuanto otorga ejecutoriedad al acto ad¬ministrativo con contenido sancionatorio de índole penal y concede el recurso de apelación ante el órga¬no judicial al solo efecto devolutivo.
Conforme doctrina de la C.S.J.N., la declaración de inconstitucionali¬dad de las leyes, o de alguna de sus partes, constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un Tribunal de Justicia y configura un acto de suma gravedad institucional que debe ser conside¬rada "última ratio del orden jurídico, ya que las leyes debidamente sancionadas y promulgadas, esto es, dictadas con los mecanismos previstos en la ley funda¬mental, gozan de una presunción de legitimidad que obliga a ejercer dicha atribución con sobriedad y prudencia resultando procedente únicamente cuando la repugnancia de la norma con la Constitución sea manifiesta, clara e indudable (Fallos 260:153; 286:76; 294:383; 295:455 y 850; 296:117; 299:393; 300:1087; 301:962; 302:457, 484, 1149).
No advirtiendo el Tribunal que se hayan incorpo¬rado a la causa elementos que acrediten fehacientemente que la Dirección General Impositiva, no obstante lo dispuesto por la ley, haya dictado resolu¬ción postergando la ejecución de las sanciones impues¬tas al amparista hasta tanto recaiga resolución definitiva de sede judicial, resultando las disposiciones de la ley 24.765 que se han analizado contrarias a las garantías constitucionales del debido proceso legal esta¬blecidas en la C.N. y no existiendo otro remedio para hacer cesar las consecuencias del acto de autoridad cuestionado, corresponde confirmar lo resuelto por el a quo en el punto I y II de la resolu¬ción venida en apelación.
IV) Habrá de revocarse el punto III de la nombra¬da resolución, en tanto considera el Tribunal que la multa impuesta por la Dirección General Impositiva mediante el acto administrativo cuestionado presenta la misma característica en cuanto a su naturaleza sancionatoria que la clausura y el procedimiento impugnatorio es el mismo que ha merecido los repa¬ros constitucionales ya analizados, por lo que la ac¬ción de amparo promovida ha de alcanzar el acto ad¬ministrativo también en relación a la multa aplicada.
V) Resta por último referirse a la imposición de costas, punto respecto del cual se agraviaron ambas partes.
Si bien en la presente se hace lugar a la pretensión de la accionante, debe tenerse en cuenta que la activi¬dad del organismo público que motivó el reclamo se halla regulada por una ley nacional, y, en consecuen¬cia, bien pudo creerse con razón suficiente para liti¬gar.
Por tanto, y de conformidad a lo dispuesto en el art. 68 y ss. del C.P.C.C.N., corresponde confirmar el temperamento adoptado por el juez de grado que dispuso que las costas sean soportadas en el orden causado.
Se Resuelve: 1) Confirmar los puntos I, II y IV de la resolución apelada. 2) Revocar el punto III de la misma haciendo lugar a la acción de amparo también en relación a la sanción de multa aplicada mediante resolución del 20/05/97. 3) Las costas de la Alzada serán también soportadas por su orden.
Hernández - Bruno - Del Pozo