Sumario:

Partes: Crucero del Norte S.R.L. c/ Estado Nacional Argentino - Secretaría de Transporte - Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y Ministerio de Trabajo, Empleo y S. S.

Fallo: BuenosAires, 24 de febrero de 2009.
Vistoslosautos:ARecursodehechodeducidoporelEstado
Nacional en la causa Crucero del Norte S.R.L. c/ Estado
Nacional Argentino-SecretaríadeTransporte-Ministeriode
Planificación Federal,InversiónPúblicayServiciosyMinis-
terio de Trabajo, Empleo y S.S., para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°)Quemediantelaresoluciónconjunta443/2004de
la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios, y 179/2004 de la Se-
cretaría de TrabajodelMinisteriodeTrabajo,EmpleoySegu-
ridad Social, se constituyó, en la órbita de la Comisión Na-
cional de Regulación del Transporte (C.N.R.T.), la Comisión
Interventora de Permisionarios de Servicios Públicos de
TransportedePasajerosporAutomotordeJurisdicciónNacional
(en adelante, la Comisión) Cintegrada por dos funcionarios
designados por la cartera laboral, uno de los cuales
provendría de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, y
por un funcionario designado por la C.N.R.T.Ccuyo cometido
esencial era proponerle a la AAutoridad Competente" la Ain-
tervención"delosmencionadospermisionarios,enespecial,de
aquellos que tuvieran antecedentes en materia de actas de
infracción labradas que hicieran presumir Ala posibilidad de
reiteración enlaviolaciónalrégimenvigente@.
La resoluciónexpresamenteaclaróquedichaAinter-
vención@ implicabaAexclusivamenteelcontrolpreventivodelos
servicios@ prestadosporlospermisionarios.Afindeefectuar
este control, la Comisión también debía proponer la
designación de uno o más Adelegados interventores para cada
permisionario intervenido, los cuales serían Anombrados a
partir de un listado compuesto por funcionarios propuestos a
talefecto por las secretarías deTransporteydeTrabajo,y
cumplirían sus funciones en el área de la empresa permisiona-
ria en la que se asignaban los conductores que iban a ejecutar
cada uno de los servicios diagramados. Durante el plazo
establecido para la intervención, que podía ser prorrogado,
incumbía a losdelegados verificar,enforma previa al inicio
decadaviaje,lasdesignacionesdeconductoresylosasientos
efectuados en lasrespectivaslibretasdetrabajo;y,encaso
decomprobar que talesdesignacionesimplicabanunaviolación
Adelrégimen dejornadadetrabajoodescansointerjornada@,y
no mediar una sustitución del chofer en cuestión, debían
comunicartalirregularidadalaC.N.R.T.yalaSecretaríade
Trabajo Aa los fines de la adopción de las medidas que
correspondan@. Asimismo, los delegados tenían que Ainformar
semanalmente alaComisión Interventoraacercadecadaunode
aquelloscasosenquesedenególaasignacióndeunconductor@.
Y, dentro de las 72 horas de concluida la primera semana de
Aintervención@, también debían informar a la Comisión Ala
cantidad de conductores, unidades, servicios, frecuencias y
kilómetros recorridos del permisionario intervenido, para que
aquélla, a su vez, propusiera Aa la Autoridad Competente, la
cantidaddeconductoresnecesariosysuficientesalosefectos
de prestar los servicios y frecuencias que el permisionario
intervenido desarrolla.
21) Que la Cámara FederaldeApelacionesdePosadas
(fs. 337/342 de los autos principales, a cuya foliatura se
aludirá), al confirmar lo decidido en primera instancia (fs.
282/289), hizo lugar al amparo promovido por una empresa
permisionaria declarando la invalidez de la mencionada reso-
lución conjunta. Para así decidir, tuvo en cuenta, en sínte-
sis, que: a) ni Ade las disposiciones que organizan la acti-
vidad de los órganos administrativos, ni de las respectivas
esferasde accióndelasSecretaríassegúnsumarcoregulato-
rio surgen constatadas expresa o implícitamente [...] las
atribuciones deesasdependencias[...]paraotorgarfaculta-
des a una Comisión [...] a fin de que se pueda ordenar la
intervención delaEmpresaactora;b)Asiloquesepretendía
[...]eraestablecersimplementeunprocedimientopreventivoo
de contralor de infracciones, tal sistema se superpone con
[...] un procedimiento[...]vigente(laLey21844regulalas
penalidades por infracciones a la jornada laboral y los
descansos interjornadas...; [y] la Ley 18693 [...] pauta el
marco procedimental para la comprobación y juzgamiento de
infracciones a normas laborales)@; c) Ala existencia de otros
instrumentosplenamentevigentes[...]parallevaradelantela
actuación en este ámbito se da de bruces con la nueva pre-
tensión de la Administración de sobreañadir la medida en
cuestión con lafrancaposibilidaddeterminarvulnerandoasí
derechos constitucionales;d)AlaResoluciónConjuntaprovoca
una incuestionable sobreabundancia de las condiciones [...]
para el control de las Empresas y e) Ala medida adolece de
irrazonabilidad toda vez que no se advierte la propor-
cionalidad entre el medio elegido y el fin propuesto con su
implementación para conjurar una situación [...] ya [...]
prevista en otras normas [...], y que, agregada al resto de
lasmedidasenvigencia,sólocoadyuvaalaprivación[...]de
derechos protegidosconstitucionalmente.
Contra esa sentencia, el Estado Nacional dedujo el
recursoextraordinario(fs.347/360)cuyadenegacióndioori-
gen ala quejaenexamen.
3°) Que los agravios expresados en el recurso ex-
traordinario se basan en que: a) la resolución conjunta fue
dictadapor lasautoridadesnacionaleslegalmentecompetentes
para controlarelcumplimientodelrégimendejornadalaboral
y descanso del personal en el ámbito mencionado y sancionar
las infracciones verificadas; b) su único objetivo fue el de
coordinar las actividades de dichos organismos con miras a
optimizar los Acontroles preventivos que éstos estaban auto-
rizados a efectuar; c) los Adelegados encargados de efectuar
tales controles únicamente pueden labrar "actas de comproba-
ción" de infracciones, las cuales simplemente dan lugar a la
apertura de un sumario ante aquellas autoridades legalmente
competentes, y d) este mero contralor preventivo en modo al-
gunopuede calificarsedeirrazonable.
Tales agravios sonhábilesparasertratadosporla
víarecursiva intentada, puesestáenteladejuiciolavali-
dez de una autoridad ejercida en nombre de la Nación y la
decisiónimpugnadahasidocontrariaadichavalidez(art.14,
inc.1, de la ley48).
4°) Que para abordar el tratamiento del tema plan-
teado corresponde tener en cuenta que, a la fecha en que se
dictólaresoluciónimpugnada,correspondíaalaSecretaríade
Transporte del MinisteriodePlanificaciónFederal,Inversión
Pública y Servicios entender,interalia, en la elaboración,
propuesta y ejecución de la política nacional en materia de
transporteterrestre,supervisandosucumplimiento;supervisar
el control y fiscalización de los servicios de transporte
prestados dentro de su área de competencia y coordinar la
elaboracióndepolíticasyejecucióndeaccionesenmateriade
seguridad vial (anexo II del decreto 27/2003, modificado por
eldecreto 1142/2003).Además,eralaautoridaddeaplicación
del decreto 958/92, reglamentario de los servicios de
transporte de pasajeros por automotor prestados en la
jurisdicción nacional (art. 44).
Por otra parte, en el ámbito de la Secretaría de
Transporte actuaba un organismodescentralizado,laC.N.R.T.,
a la cual le competía, en lo que interesa, aplicar y hacer
cumplir las leyes, decretos y demás normas reglamentarias en
materia de transporte; fiscalizar las actividades de las em-
presas de transporte automotor y ferroviario; solicitar la
información y documentación necesaria a las empresas de
transporte para verificar y evaluar su desempeño y el mejor
cumplimiento de la fiscalización encomendada, y aplicar las
sanciones previstas en las distintas normas legales relacio-
nadas con el transporte. Para el cumplimiento de tales fun-
ciones en materia de transporte automotor, tenía la facultad
de Afiscalizar las actividades de las empresas operadoras en
todos los aspectos prescriptos en la normativa aplicable@
(decreto 1388/96,arts.6,incs.a/dy7,inc.a).
A ello cabe agregar que la normativa referente al
transporte comprendía una regulación especial en materia de
condiciones de labor e higiene y seguridad en el trabajo de
los conductores del auto-transporte público de pasajeros por
camino, con normas específicas sobre la jornada laboral (de-
creto 692/92, anexo II). Y la consiguiente obligación de los
empleadoresdeproveerasupersonaldeunalibretadetrabajo
enlacualseconsignaralahoradeinicioydeculminaciónde
las tareas; libreta que debía tener sus registros
permanentemente actualizados y ser exhibida al personal de
inspección deltrabajoodefiscalizacióndeltransportecada
vez que fuera requerida (decreto 1335/73, art. 1, modificado
por el decreto1038/97).
Asimismo, la ley 21.844 y el decreto reglamentario
253/95 contemplaban el régimen de sanciones administrativas
para las infraccionesalasdisposicioneslegalesyreglamen-
tarias cometidas por los prestatarios de los servicios de
auto-transportesometidosalcontraloryfiscalizacióndelas
mencionadas autoridades nacionales. Dicho régimen establecía
sanciones por infracciones alareglamentaciónsobrepersonal
deconducción;entreellas,laomisióndeportarlalibretade
trabajo, o su expedición sin conformarse a los requisitos
establecidos por la normativa vigente, o la consignación de
datos falsos, inexactos o engañosos (art. 112 del anexo del
decreto 253/95). Ydisponíaquelasustanciacióndelossuma-
riosrespectivos seríaefectuadaporlaC.N.R.T.Aatravésde
laoficinaconcompetenciaespecíficaenlamateriadeacuerdo
a la estructura orgánica de aquélla o por los organismos
nacionalesoprovincialesoporpersonasjurídicasdecarácter
público o privado expresamente autorizados en virtud de los
convenios celebrados por la Secretaría de Transporte [...] a
esosefectos@ (art. 14 delmismo anexo).
51) Que también corresponde tener en cuenta que el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social era el en-
cargado de entender en el ejercicio del poder de policía la-
boral como autoridad central y de aplicación del Sistema In-
tegralde Inspección del TrabajoydelaSeguridadSocial,y,
específicamente,enlaelaboración,organización,aplicacióny
fiscalización delrégimendetrabajodeltransporteterrestre
(arts.28a30delaley25.877,y23,incs.8y11,delaley
22.520, texto según el decreto 355/02). Y, dentro de la
estructura de esta cartera, incumbía a la Secretaría de
Trabajolapreparación,revisión,promoción,gestiónycontrol
decumplimientodelasnormasrelativasalrégimendecontrato
de trabajo y otras de protección del trabajo y al poder de
policía laboral (decreto 357/02, ap. XX, texto según el
decreto 725/03).
En lo atinente a dicho poder de policía, conviene
recordar que el anexo II de la ley 25.212 consideraba como
infracciones graves penadas con multa a la violación de las
normasrelativas ala jornadalaboralyaltiempodedescanso
ylafaltaoinsuficienciadelosinstrumentosindividualesde
contralor de dicha jornada; y confería a la autoridad ad-
ministrativadeltrabajodelajurisdiccióncorrespondientela
atribución de verificar tal infracción Ca través de ins-
pectores facultadosparaingresarlibrementealoslugaresde
trabajo y requerir la presentación de la documentación pres-
criptaporlalegislaciónlaboralCeimponerlealempleadorla
sanción respectiva mediante un procedimiento que garantizara
la eficacia del régimen sancionatorio (arts. 1, 3, incs. d y
f,5, 6y7).Procedimientoque,enelordennacional,estaba
contemplado enlaley18.695.
Por otra parte, incumbía a la Superintendencia de
Riesgos del Trabajo, como entidad autárquica en jurisdicción
del MinisteriodeTrabajo,EmpleoySeguridadSocial,contro-
larelcumplimientodelasnormasdehigieneyseguridadenel
trabajo e imponer sanciones por la inobservancia de obli-
gaciones inherentesadichamateria(arts.31,32,35y36de
laley 24.557 y21y25deldecretoreglamentario334/96).
61)Queladescripcióndelcontextonormativoefec-
tuada en los dos considerandos anteriores pone en evidencia
que el sistema de control preventivo instituido por la reso-
luciónimpugnadanosupusoelejerciciodenuevascompetencias
o la delegación de las existentes en organismos distintos de
aquellos que venían ejerciéndolas sino que, simplemente,
tendió a coordinar la actuación conjunta de funcionarios de
los organismosqueteníanasucargovigilarelcumplimiento,
en sus distintos aspectos, del régimen de jornada y de
descansos de los choferes ocupados en la prestación de los
servicios de transporte de pasajeros por vía terrestre bajo
jurisdicción nacional.
Ello es así, porque dicha resolución conjunta dis-
puso que la Comisión estaría integrada por funcionarios de-
signados por las autoridades del trabajo y del transporte, y
sucometido principal no seríaotroqueeldeproponerleala
Aautoridad competente el sometimiento de ciertos permisiona-
rios al procedimiento de contralor denominado Aintervención,
y,ensucaso,ladesignacióndeAdelegadosinterventores para
talcometido. Asuvez,estosAdelegados,améndeprovenirde
un listado de funcionarios confeccionado por aquellas
autoridades, no tendrían otra función que la de verificar el
cumplimientodelmencionadorégimendejornadaydedescansos,
y, en caso de advertir irregularidades no subsanadas
oportunamente por el permisionario, denunciar dicha cir-
cunstancia a los organismos facultados para imponer las san-
cionesrespectivas.Funcionescomplementadasconladeinfor-
marala Comisiónacerca delosincumplimientosdetectados,y
también sobre lascaracterísticasdelosserviciosprestados,
paraque aquélla,asuvez,elevaraalaautoridadcompetente
su opinión respecto de la cantidad de conductores necesaria
parasatisfacerlosconarregloalareglamentaciónvigente.En
suma, la llamada Aintervención" no era más que un modo
coordinadoysistemáticodeefectuarloscontrolespreventivos
que los órganos bajo jurisdicción de las Secretarías de
Trabajo y de Transporte ya estaban legalmente autorizados a
efectuar.
Los motivos de la resolución hicieron hincapié en
que la experiencia recabada daba cuenta de la necesidad de
coordinar las actividadesdelasautoridadesdeltransportey
del trabajo a fin de efectuar un control preventivo que per-
mitiera, en formaeficaz,constreñiralosprestadoresdelos
servicios de transporte a que asignaran para cada viaje el
númerode conductores necesarioparaquesecumplieraelmen-
cionado régimen de jornada ydescansos,y,deesemodo,mejo-
raran las condiciones de seguridad en que se prestaban tales
servicios. Se trataba, en definitiva, Ade actuar en forma
preventivaaeventualesinfortunios,evitandolaafectaciónde
bienesjurídicosdeenormevalorCcomolavidahumana sinpor
ello interferir en el goce de los derechos de trabajar,
comerciar y ejercer toda otra industria lícita garantizados
por el art. 14delaConstituciónNacional.
7°) Que lo precedentemente expresado revela que,
antes que producir la Asuperposición, sobreabundancia o
Asobreañadido decontrolesqueseñalaelaquo,laresolución
impugnada tendió precisamente a lo contrario, vale decir, a
coordinar, cuando no a simplificar, con provecho para el
permisionario, las funciones de contralor, en cierta forma
concurrentes ocomplementarias,quelassecretaríasfirmantes
tenían legalmenteasignadas.
Ello, a su vez, descarta la irrazonabilidad del
medio elegido, así como la falta de proporcionalidad entre
este último yelfinperseguidoquepredicaeljuzgador,pues
mal puede calificarseenesostérminoslacoordinaciónysim-
plificación de procedimientos de contralor preexistentes. Y
tampoco se advierte, ni la sentencia lo precisa de manera
concreta y circunstanciada, que dicha organización de proce-
dimientos irrogue violencia alguna a los derechos constitu-
cionales de los permisionarios, ni que los órganos que sus-
cribieron la resolución carecieran de atribuciones para en-
cauzar del modo en que lo hicieron las tareas de control que
legalmente lescompetían.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por la señora
Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja y al recurso
extraordinariointerpuestos,yserevocalasentenciaapelada
con el alcance indicado, con costas (art. 68 del Código Pro-
cesal Civil yComercialdelaNación),demaneraquelacausa
deberá ser devuelta a fin de que, por quien corresponda, sea
dictado un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente.
Reintégrese el depósito de fs. 142. Hágase saber, acumúlese la
queja al principal y, oportunamente, remítase. ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PE-
TRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI - CARMEN M.
ARGIBAY.

Recurso de hecho interpuesto por el Estado Nacional, representado y patrocinado por
la Dra. Analía Eva Vaqueiro.
Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de Posadas.
Tribunal que intervino con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Instancia en lo
Civil, Comercial, Laboral y Contencioso Administrativo de Posadas.