Sumario: 1- Los artículos 33 y 4 inciso “d” de la ordenanza 9719, en cuanto disponen la contribución y garantía que -respectivamente- establecen, deben calcularse sobre el valor total y actualizado de las obras que se ejecuten.
2- La ordenanza 9719 no refiere al “precio” de la obra ni al “monto” del contrato, ni a expresión alguna que autorice a considerar, en contra de lo que es principio en la materia, que el I.V.A. integra la mencionada base imponible; y que resulta acorde con la naturaleza jurídica de “tasa” que reviste la contribución bajo análisis, que no se escinda del todo el “hecho imponible” de la “base imponible”.
3- Respecto de los deberes impuestos por los artículos 34 y 35 de la ordenanza (a saber, de pagar las horas extras de la inspección y de suministrar movilidad a esos fines), si bien son de concurrencia eventual, ello es así no en relación a la insuficiencia de la contribución del artículo 33, sino a que resulten efectivamente necesarias por razones de horario y magnitud de la obra.

Partes: VICTORIO AMÉRICO GUALTIERI S.A. contra MUNICIPALIDAD DE SANTA FE sobre Recurso contencioso administrativo (Expte. 198/01)” (Expte. C.S.J. nro. 74, año 2010) Reg.: A y S t 237 p 330-335

Fallo: Reg.: A y S t 237 p 330-335. Santa Fe, 19 de octubre del año 2010.

VISTA:
La queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la demandada contra la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2006, dictada por la Cámara de lo Contencioso Administrativo nro. 1 -integrada- en autos “VICTORIO AMÉRICO GUALTIERI S.A. contra MUNICIPALIDAD DE SANTA FE sobre Recurso contencioso administrativo (Expte. 198/01)” (Expte. C.S.J. nro. 74, año 2010); y,
CONSIDERANDO:
1. Surge de las constancias de la causa que, por sentencia de fecha 14.12.2006, la Cámara de lo Contencioso Administrativo nro. 1 -integrada- declaró parcialmente procedente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la firma actora contra la Municipalidad de Santa Fe, y, en consecuencia, condenó a esta última a reintegrar en legal formal a la recurrente las sumas abonadas en exceso -por la inclusión del I.V.A. en la base de cálculo- en concepto de contribución (artículo 33 de la ordenanza 9719/93) y garantía (artículo 4, inciso “d”, de la misma ordenanza), con más intereses a la tasa pasiva promedio del artículo 10 del decreto nacional nro. 941/91.
Declaró, además, improcedente el recurso en cuanto tendía a la deducción de dichas bases de cálculo del impuesto a los ingresos brutos, y a la exención de lo dispuesto por el artículo 35 de aquella ordenanza -deber de suministrar movilidad al Municipio para uso de la inspección-; con costas en un 20% a cargo de la actora y el 80% restante a cargo de la demandada.
Contra tal pronunciamiento interpone la recurrida recurso de inconstitucionalidad.
Tras argumentar acerca de la concurrencia de los recaudos de admisibilidad de la impugnación, invoca los incisos 2 y 3 del artículo 1 de la ley 7055.
Respecto del inciso 2, afirma que se ha producido una lesión constitucional al haberse cuestionado la inteligencia de preceptos de la Constitución de la Provincia, y resultar la decisión contraria al derecho o garantía fundado en ella.
Postula a continuación las siguientes causales de arbitrariedad:
a) Apartamiento de la normativa vigente, en cuanto la sentencia se funda en la aplicación de la ordenanza nro. 10.519, de promulgación posterior a la fecha de ejecución del contrato.
Añade que la decisión se sustenta, además, en la trascendencia económica que implica el porcentaje por gastos de inspección, y remarca que la actora conocía “en oportunidad de celebrar el acuerdo la incidencia de dicho tópico”, por lo que su invocación en este estadio implica admitir una conducta que se opone con sus propios actos.
b) Apartamiento manifiesto de las normas directamente aplicables al caso, esto es, los artículos 33, 34 y 35 y 4 inciso “d” de la ordenanza 9719, ya que la Cámara falla vulnerando lo establecido expresamente por ellas, basándose en afirmaciones dogmáticas y jurisprudenciales no aplicables al caso.
Señala que el Tribunal construye un concepto de base imponible de la contribución establecida por el artículo 33, recurriendo a una muy forzada analogía -siempre peligrosa en derecho tributario- con el derecho de registro e inspección, cuando ya todos los elementos necesarios para su determinación se encuentran en la norma creadora.
Explica que la razón de ser y los hechos imponibles en ambos casos son distintos, lo que -precisamente- justifica que no exista un único tributo en cabeza del mismo sujeto activo.
Así, la realización de obras en espacios públicos genera para la Municipalidad la obligación de realizar controles especiales y diferentes a los que originan el derecho de registro e inspección, que tiene relación con la actividad económica en espacios privados con trascendencia sobre la población en general.
Expresa que la pretendida analogía formulada por la Cámara con tributos provinciales y nacionales que deducen de su base imponible el I.V.A., consiste en realidad en una mera mención de distintos supuestos que nada tienen que ver con la contribución objeto del sub examine, lo que es aceptado por el propio Juzgador al no comparar siquiera las respectivas características de los tributos, y al enfatizar el carácter de “simples ejemplos” de los diversos casos.
Sin embargo -asevera-, existen muchos otros gravámenes en los que la base imponible incluye el I.V.A., por lo que la enunciación carece de valor fundante para el fallo.
Postula que la mención de la “imposición sobre el neto” que efectúa el decisorio recurrido, alude a la tendencia doctrinaria y económica que prefiere gravar las rentas netas de gastos en preferencia a los ingresos brutos, en el entendimiento de que los primeros reflejan más cabalmente la capacidad contributiva del sujeto pasivo, pero especialmente para los tributos directos; mas tal razonamiento, destaca, no resulta sin más trasladable a hipótesis de tributos indirectos.
Argumenta que la supervisión e inspección de la obra implica un conjunto de acciones cuyo costo tiene que ver con el valor total del emprendimiento a realizar, y no con el importe aleatorio de utilidad que pueda obtener la empresa, y que si se empleara como base imponible el monto de la ganancia, podría suceder que la contribución quedase reducida a cero, y no por ello habría desaparecido el deber del sujeto público de llevar adelante la actividad de control, con sus consiguientes gastos.
En referencia a la expresión “valor total y actualizado de las obras que se ejecuten” -con que el artículo 33 regula la base imponible de la contribución-, arguye que puede interpretarse claramente, sin necesidad de recurrir a analogías forzadas, ya que en una economía de mercado no cabe sino entender que “valor” es “precio de mercado”.
Y si bien admite que, como lo indica la Cámara en el párrafo 13 del punto II.1 de la sentencia en crisis, la ordenanza en cuestión grava el “valor” y no refiere al precio, subraya que, en nuestro contexto económico actual, para la doctrina más difundida no existen dudas de que “valor” de cualquier bien, obra o servicio es su “precio” en el mercado.
Enfatiza que en casos como el presente el único precio observable en la realidad es el acordado entre el comitente y el realizador de la obra, esto es, el precio del contrato; y que intentar desglosar dentro del mismo, conceptos que no aparecen separados en la realidad, ni en la ordenanza creadora de la contribución, resulta casi como intentar descubrir un valor “metafísico” distinto al valor de mercado.
Destaca que en la ordenanza 9719 no se formularon los distingos que sí se incluyeron en la norma creadora del derecho de registro e inspección, por lo que en el régimen de aquélla no se debe distinguir, y debe estarse al precio de mercado, lo que se evidencia por el uso del adjetivo “total” calificando al precio en el texto de la norma.
Cuestiona que sea aplicable al caso de autos el precedente “Terminal 6" -invocado en el fallo en crisis-, ya que la razonabilidad entre los montos a pagar y el costo de los servicios no se vería alterada por una diferencia de aproximadamente el 17,5% en la recaudación, que implicaría la detracción o no del I.V.A. en la base imponible del tributo.
Se agravia asimismo por cuanto la resolución atacada ordena no computar el I.V.A. en la base de cálculo de la garantía prevista por el artículo 4, inciso “d”.
Apunta que en este aspecto la cuestión no es tributaria, sino que se trata de una imposición administrativa para el desarrollo de actividades riesgosas, prevista para el caso de que se generen daños y las víctimas reclamen indemnizaciones integrales, las que seguramente incluirán el I.V.A..
En relación a lo resuelto en torno al artículo 35 de la ordenanza, esto es, limitando a una la movilidad que en el caso la empresa debía poner a disposición de la Admnistración, razona que si la D.I.P.O.S. separó por tramos independientes distintas obras menores que en conjunto constituyen una obra mayor, así lo hizo en razón de la importancia de cada uno de tales tramos.
En consecuencia, no puede pretender la contratista que se tomen sus contratos individuales como concernientes a “una sola obra”, por un lado porque ni siquiera ha intentado demostrar que no habría perjuicio ni para las obras ni para el Municipio de accederse a su pretensión, y por el otro, por exigencia del principio de legalidad. Insiste con el argumento de que si los tramos se hubieran adjudicado a empresas distintas no cabría duda de que cada una de ellas habría debido aportar una movilidad.
Postula que el pago de horas extras para trabajos de inspección fuera de los horarios habituales, respondió estrictamente a la normativa aplicable al momento; y que la modificación de la ordenanza, subsumiendo este rubro dentro de los gastos administrativos del artículo 33, fue posterior, por lo que no corresponde cargar en costas a la Administración.
En otro orden de ideas, se agravia de la condena en costas en un 80%, ya que no existe precedente de esa Cámara sobre la problemática analizada en autos, constituyendo una situación nueva que justificaría, en todo caso, la imposición por su orden.
Invoca la concurrencia de un supuesto de gravedad institucional, por cuanto el fallo atacado importa, a su juicio, un avasallamiento a la autonomía municipal, ya que resuelve un reclamo que es materia propia del ámbito municipal, apartándose de la disposición que rige el caso y aplicando una ley nacional, lesionando la “autonormatividad constituyente del municipio”; y una afectación de los recursos municipales de tal entidad que ocasiona un verdadero desequilibrio financiero, máxime si se tiene en cuenta que el precedente será generalizado en la aplicación de la ordenanza para las inspecciones de obra. La Cámara, por auto nro. 110 del 8.3.2010, resolvió denegar la concesión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto, por entender que los argumentos de la recurrente no logran rebatir o neutralizar los fundamentos de la resolución impugnada, conduciendo al examen de cuestiones en principio ajenas a la instancia extraordinaria pretendida, y quedando reducidas a meras discrepancias carentes de idoneidad para acceder a dicho nivel extraordinario de impugnación.

2. Comparece entonces la recurrente en vía directa ante este Cuerpo (fs. 49/51), correspondiendo inicialmente señalar que, si bien en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad se invoca el inciso 2 del artículo 1 de la ley 7055, posteriormente se omite desarrollar tal planteo, no advirtiéndose por otra parte que en el caso se haya cuestionado la inteligencia de precepto alguno de la Constitución provincial.
Ello así, la totalidad de los agravios propuestos por la recurrente serán analizados bajo la óptica del inciso 3 del artículo 1 de la ley 7055.
Y bien: de la confrontación de los planteos formulados en el recurso de inconstitucionalidad con la sentencia atacada, sólo surge -tal como se señaló en el auto denegatorio- la discrepancia de la recurrente frente a la solución adoptada por la Cámara, con sustento -básicamente- en una labor interpretativa y aplicativa de las normas jurídicas que rigen el caso, ámbito en principio ajeno al propio de la impugnación extraordinaria, en tanto no se logre persuadir de que en tal tarea los tribunales de justicia hubieran excedido las atribuciones propias de su función.
En efecto: la Cámara comenzó por interpretar los artículos 33 y 4 inciso “d” de la ordenanza 9719, en cuanto disponen que la contribución y garantía que -respectivamente- establecen deben calcularse sobre el “valor total y actualizado de las obras que se ejecuten”, concluyendo que la inteligencia propuesta por la actora, consistente en que no corresponde incluir en dicha base imponible el monto referente al I.V.A., es la que más se adecua a los principios que rigen en materia de impuesto al valor agregado; y remarcó la similitud de la contribución bajo análisis con el derecho de registro e inspección, para cuya determinación tampoco se computa el I.V.A., al igual que sucede con otros gravámenes que mencionó.
Destacó además, entre otros aspectos, que la ordenanza 9719 no refiere al “precio” de la obra ni al “monto” del contrato, ni a expresión alguna que autorice a considerar, en contra de lo que es principio en la materia, que el I.V.A. integra la mencionada base imponible; y que resulta acorde con la naturaleza jurídica de “tasa” que reviste la contribución bajo análisis, que no se escinda del todo el “hecho imponible” de la “base imponible”.
Juzgó que la tesis de la demandada importa anudar muy inescindiblemente, y con error, los aspectos contributivos locales con las instrumentaciones formales (contratos) de relaciones jurídicas a las que es ajena.
Y respecto de los deberes impuestos por los artículos 34 y 35 de la ordenanza (a saber, de pagar las horas extras de la inspección y de suministrar movilidad a esos fines), interpretó que si bien son de concurrencia eventual, ello es así no en relación a la insuficiencia de la contribución del artículo 33, sino a que resulten efectivamente necesarias por razones de horario y magnitud de la obra.
Frente a tales consideraciones, la recurrente, si bien invoca hipótesis de arbitrariedad normativa, pretendiendo conferir matiz constitucional a su agravio, plantea en definitiva su disenso con el razonamiento seguido a fin de fundamentar la sentencia, así como el método de interpretación al que recurrió la a quo, insistiendo en la tesis interpretativa que sostuvo desde el comienzo de la instancia, mas sin lograr demostrar que el Tribunal hubiera incurrido en consideraciones ilógicas, irracionales o que su criterio hermenéutico resultase manifiestamente arbitrario, de manera de exceder el carácter restrictivo de la revisión que está llamada a efectuar esta Corte, que más allá del acierto o del error con el que se decidan las causas, tiene solamente reservado por el ordenamiento jurídico velar por la garantía del derecho a la jurisdicción (cf. A. y S. T. 59, pág. 319; T. 134, pág. 294; Fallos: 294:376; 302:1564; 304:375, entre otros).
En tal sentido, las alegaciones en que la compareciente apoya su planteo -al sostener, en substancia, que el Tribunal recurre a la analogía cuando ya todos los elementos necesarios para la determinación de la base imponible se encuentran en el artículo 33 de la ordenanza 9719, que los gravámenes mencionados por la Cámara no resultan comparables con el que resulta objeto del presente juicio, que el razonamiento vinculado con el principio de “imposición sobre el neto” no es sostenible en el caso, que la expresión “valor” no puede sino interpretarse como sinónimo de “precio” del contrato, y que la inteligencia que propone se ve reforzada por la utilización del calificativo “total” en el texto de la norma-, sólo traducen su particular criterio interpretativo de las normas jurídicas en juego, mas sin persuadir de que lo resuelto por la a quo, por aplicación de métodos aceptables de hermenéutica, exceda márgenes tolerables de razonabilidad, que merezcan por ende ser revisados en esta instancia excepcional (cf. “Blando”, A. y S. T. 222, págs. 284/288).
Específicamente, en cuanto al planteo referente a la aplicación de la ordenanza nro. 10.519, no vigente a la fecha de la contratación, a las consideraciones antes expuestas cabe agregar que la lectura del decisorio atacado revela que dicha ordenanza no fue considerada directamente aplicable por el Tribunal, sino que la invocó sólo a mayor abundamiento, y en cuanto su contenido es coincidente con la solución adoptada en el caso, en cuanto al pago de horas extras, no guardando en consecuencia la hipótesis de arbitrariedad invocada concreta relación con las circunstancias de la causa.
En otro orden de ideas, y en relación al agravio vinculado con la imposición de costas en un 80%, sabido es que la materia de costas no es, en principio, susceptible de impugnación con alcance constitucional, según criterio reiteradamente expuesto por este Tribunal (cf. A. y S. T. 44, pág. 349; T. 47, pág. 335; T. 81, pág. 273; T. 111, pág. 392; T. 212, pág. 85; T. 212, pág. 327; T. 228, pág. 224, entre otros); más allá de ello, en el caso, no se advierte que al respecto se haya delineado suficientemente un agravio con idoneidad para operar la apertura de esta instancia de excepción, por cuanto en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad meramente se hizo mérito de la falta de precedentes de la Cámara sobre la problemática, mas sin hacerse cargo de lo dispuesto por vía de principio en el artículo 24, primer párrafo, de la ley 11.330.
No logra, por último, la quejosa convencer respecto de que se verifique en el caso un supuesto de gravedad institucional, habida cuenta que, con los argumentos que expone, no demuestra que la cuestión debatida exceda el marco del interés individual de las partes y afecte de manera directa a la comunidad.
Por ello, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia
RESUELVE:
Rechazar la queja interpuesta. Regístrese, hágase saber y oportunamente remítanse copias al Tribunal de origen.
Fdo.: GUTIÉRREZ-FALISTOCCO-GASTALDI-SPULER- Fernández Riestra (Secretaria)